近日，贤思所代理客户从上海市发展和改革委员会（下称“市发改委”）取回《境外投资项目备案通知书》（见文后附图1），加上春节前上海市商务委员会（“市商委”）颁发的《企业境外投资证书》（见文后附图2），本项目律师部分的准备工作划上句号。

项目过程中，承办律师对境外投资备案/核准审查的日益规范化和细致化深有感触，谨以此文就相关经验向有境外投资需求的广大经营者做简单分享。

一、我国境外投资的沿革与发展

1979年8月，国务院提出“出国办企业”，第一次把发展对外投资作为国家政策，由此开始尝试性的对外直接投资。1997年亚洲金融危机后，为了扩大出口，国家出台《关于鼓励企业开展境外带料加工装配业务的意见》，支持企业以加工贸易方式“走出去”。2000年3月，全国人大九届三次会议期间，“走出去”战略正式提出。2004年7月，国务院作出《关于投资体制改革的决定》，对于企业不使用政府投资建设的项目，区别不同情况实行核准制和备案制。2009年3月，商务部发布了《境外投资管理办法》，进一步下放了境外投资开办企业核准权限，简化了核准手续。

参考：于晓、矫磊：《走出去战略概述》，网址来源：http://qwgzyj.gqb.gov.cn/yjytt/159/1743.shtml，最后访问时间：2023年4月28日。

自2010年至2019年，我国对外投资整体保持健康有序、不断发展，2012年，我国对外直接投资流量的排名上升至全球第3，截至2019年，我国已经连续8年居全球前三。

图表1 对外投资数据

三年新冠疫情期间，我国境外投资也始终保持活跃并且再创新高。根据商务部、国家统计局和国家外汇管理局联合发布的《2020年度中国对外直接投资统计公报》，2020年中国对外直接投资1537.1亿美元，同比增长12.3%，流量规模首次位居全球第一。根据商务部、国家统计局和国家外汇管理局7日联合发布《2021年度中国对外直接投资统计公报》，2021年，中国对外直接投资流量1788.2亿美元，比上年增长16.3%，连续十年位列全球前三。根据商务部 “走出去”公共服务平台数据，2022年，我国对外全行业直接投资9853.7亿元人民币，较上年增长5.2%（折合1465亿美元，增长0.9%）。其中，我国境内投资者共对全球160个国家和地区的6430家境外企业进行了非金融类直接投资，累计投资7859.4亿元人民币 ,增长7.2%（折合1168.5亿美元，增长2.8%）。

2023年1-3月，我国对外直接投资的增势迅猛，根据商务部“走出去”公共服务平台2023年4月23日公布的数据，2023年1-3月，我国全行业对外直接投资2771.3亿元人民币，同比增长27.3%（折合404.7亿美元，同比增长18%）。其中，我国境内投资者共对全球147个国家和地区的2760家境外企业进行了非金融类直接投资，累计投资2159.7亿元人民币,同比增长26.3%(折合315.4亿美元，同比增长17.2%)。

党的二十大报告指出，中国坚持对外开放的基本国策，坚定奉行互利共赢的开放战略，不断以中国新发展为世界提供新机遇，推动建设开放型世界经济，更好惠及各国人民。企业开展境外投资，有利于获得更高的利润、更大的市场、更好的资源，有利于发展海外业务、参与国际分工和合作，对我国的经济发展具有重大意义。

二、我国法律规范下的“境外投资”

关于境外投资的定义，商务部《境外投资管理办法》（2014年第3号令，以下简称“商务部3号令”）第二条和国家发展和改革委员会《企业境外投资管理办法》（2017 年第11号令，以下简称“发改委11号令”）第二条均有规定，具体内容如下：

图表2 “境外投资”的法律意义

对比可以发现，较之商务部4号令，发改委11号令的规定扩大了“境外投资”的范围，规定上更加细致，同时还列举了典型的境外投资活动。

通俗地讲，“境外投资”就是我国境内主体（包括自然人、企业）向境外进行投资（包括提供融资、担保）的行为。根据《国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定》，境外投资活动涉及行政许可，根据具体项目的不同，需要获得许可不同，一般而言包括国家发改委、商务部、外汇局的许可，如涉及境内保险机构和非保险机构在境外设立保险机构（含分支机构）的，还涉及保监会的许可。

三、境外投资前需要向哪些部门递交申请？

投资主体开展境外投资，应当履行境外投资项目核准、备案等手续，报告有关信息，配合监督检查，根据商务部《境外投资管理办法》以及发改委《企业境外投资管理办法》的规定，商务部门和发改委均是境外投资项目核准、备案的主体，投资主体根据投资项目的具体情况向两个部门申请备案或者核准，具体属于核准项目还是备案项目，需要根据以下四个要素确定：投资主体是中央企业或地方企业、境外投资是否涉及敏感国家/地区、是否涉及敏感行业、投资规模是否超过3亿美元，具体如下图所示。

图表3 境外投资申请材料递交部门

*注：①敏感项目：

敏感类项目包括：（一）涉及敏感国家和地区的项目；（二）涉及敏感行业的项目。

敏感国家和地区包括：（一）与我国未建交的国家和地区；（二）发生战争、内乱的国家和地区；（三）根据我国缔结或参加的国际条约、协定等，需要限制企业对其投资的国家和地区；（四）其他敏感国家和地区。本办法所称敏感行业包括：（一）武器装备的研制生产维修；（二）跨境水资源开发利用；（三）新闻传媒；（四）根据我国法律法规和有关调控政策，需要限制企业境外投资的行业。敏感行业目录由国家发展改革委发布。②中央企业：即中央管理企业，含中央管理金融企业、国务院或国务院所属机构直接管理的企业。

四、如何高效通过境外投资核准/备案？

（一）前提：深入了解规范文件

国务院及各部位、各省市都有相关规定、具体实施规则、办事指南。填报文件的标准文本也可从官网下载。从目前的情况看，国家层面的相关规定如下图所示。

图表4 境外投资规范性文件（国家层面）

除上述国家层面的各种规范性文件之外，各省市也制定有专门的实施细则和办事指南，如上海市有《中国（上海）自由贸易试验区境外投资项目备案管理办法》《上海市关于境外投资核准工作的实施细则(试行)》，广东省商务厅2021年最新修订了《广东省境外投资管理办法实施细则》，北京市有《北京市企业境外投资管理办法》《北京市外经贸发展资金支持北京市对外投资合作实施方案》以及该文件的官方政策解读。

（二）从构成要素分析审查内容

结合上述两个部门的规定，“境外投资”包含“投资主体”“投资对象”“投资方式”等要素，在对投资项目材料的审查时，三个要素均是审查的重点。由于项目投资方式的不同，具体的审查侧重有所不同；核准项目和备案项目的审查尺度。以下分别简单介绍：

关于投资主体的审查主要体现在对市场主体资格、财务资产情况（含财务报表和审计报告）、股权结构、实际控制人信用情况等方面的内容。其中，股权结构图的制作不仅要追溯到实际控制人，还要求注明相关主体所属国家或地区，部分地区还要求实际控制人提供资信证明。

关于投资对象的审查包括对投资对象本身（如新设的公司、收购的公司、新建的项目）的审查，还包括对投资对象所属行业（包括行业是否属于敏感行业以及行业主要业务模式）和投资对象所在地（包括对当地投资环境、投资政策、相关风险）的审查。针对投资对象本身的审查较为细致：以新设公司为例，对新设公司的审查包括：公司名称及在拟设立地的查名文件、主营业务、按照当地法律拟定的章程以及股东协议（如新设全资子公司可不提交此项）、营业目标等；对于并购类项目投资对象的审查，则包括标的公司的名称、股权比例、设立时间、主营业务等信息。

关于投资方式的审查包括对具体投资方式、投资资金来源、中方投资额用途的审查。关于投资资金来源，投资主体需要进行具体说明如以自有资金投资的，需要提供一周内的银行存款证明，如使用贷款的，需要提供贷款文件且贷款文件中不能含有对企业资产负债率等指标的约束性条款。各地关于中方投资额用途具体说明的审查尺度不一，有的省市要求在申请表中写明具体使用计划，如不能简单填写“500万美元用于日常经营”，需要说明具体使用计划，如“拟增资500万美元，其中200 万美元用于建设厂房，200 万美元用于购买设备，100 万美元用于采购原料”。另外还有地区要求提供资金计划的相应佐证文件，如新设公司的办公场所租赁文件、装修合同、人员劳务合同，对于市场推广费用此类无法提前提供合同文本的内容，需要提供投资主体既往发生相关费用或者其他佐证材料。

图表5 境外投资要素

（三）从政策方向准备材料

1.鼓励开展的境外投资

国务院办公厅《关于进一步引导和规范境外投资方向的指导意见》（国办发〔2017〕74号）第三部分明确指出“鼓励开展的境外投资”，原文如下：

支持境内有能力、有条件的企业积极稳妥开展境外投资活动，推进“一带一路”建设，深化国际产能合作，带动国内优势产能、优质装备、适用技术输出，提升我国技术研发和生产制造能力，弥补我国能源资源短缺，推动我国相关产业提质升级。

（一）重点推进有利于“一带一路”建设和周边基础设施互联互通的基础设施境外投资。

（二）稳步开展带动优势产能、优质装备和技术标准输出的境外投资。

（三）加强与境外高新技术和先进制造业企业的投资合作，鼓励在境外设立研发中心。

（四）在审慎评估经济效益的基础上稳妥参与境外油气、矿产等能源资源勘探和开发。

（五）着力扩大农业对外合作，开展农林牧副渔等领域互利共赢的投资合作。

（六）有序推进商贸、文化、物流等服务领域境外投资，支持符合条件的金融机构在境外建立分支机构和服务网络，依法合规开展业务。

    如果项目涉及到签署鼓励开展的投资内容，可以在《前期工作落实情况说明》《尽调报告》《可行性研究》等文件中详细体现项目与政策鼓励内容的契合程度。

2.限制开展的境外投资

国务院办公厅《关于进一步引导和规范境外投资方向的指导意见》（国办发〔2017〕74号）第四部分明确指出“限制开展的境外投资”，其中明确指出：

限制境内企业开展与国家和平发展外交方针、互利共赢开放战略以及宏观调控政策不符的境外投资，包括：

（一）赴与我国未建交、发生战乱或者我国缔结的双多边条约或协议规定需要限制的敏感国家和地区开展境外投资。

（二）房地产、酒店、影城、娱乐业、体育俱乐部等境外投资。

（三）在境外设立无具体实业项目的股权投资基金或投资平台。

（四）使用不符合投资目的国技术标准要求的落后生产设备开展境外投资。

（五）不符合投资目的国环保、能耗、安全标准的境外投资。

其中，前三类须经境外投资主管部门核准。

如果项目不涉及上述情况，可以在申请表或《前期工作落实情况说明》《尽调报告》《可行性研究》等文件中列明。

（四）心态与沟通

个人认为，境外投资备案/核准的审查尺度、审查重点受到各种因素的影响，一般情况下，项目材料能一次通过的几率并不高，办理人员要对此有足够的心理准备。

另外，办理过程中，与政府部门工作人员进行良性有效的沟通也有助于项目进程。前述诸多文件中赋予了政府部门对境外投资指导、服务和监管的职能，在实践中，也有一些非常负责的工作人员对项目要求进行具体说明，如果能够就具体细节进行良性沟通，将有利于办理效率的提高。

附图1 境外投资项目备案通知书

附图2 企业境外投资证书